山东省枣庄市台儿庄区人民法院

行 政 判 决 书

（2008）台行初字第6号

    原告刘某某，男，汉族，1948年7月29日出生，住滕州市新兴北路38号。
    原告高某某，女，汉族，1949年7月8日出生，住滕州市新兴北路38号（系原告刘某某之妻）。
    被告滕州市规划局
    法定代表人韩某某，局长。
    委托代理人许某，滕州市规划法制科科长。
    第三人滕州市城郊房地产综合开发公司。
    法定代表人王某某，经理。
    委托代理人任某某，滕州市城郊房地产综合开发公司工作人员。
    原告刘某某、高某某不服滕州市规划局规划行政许可行为向枣庄市台儿庄区人民法院提起行政诉讼。经枣庄市中级人民法院指定，本院于2008年2月18日依法受理了本案，并于同年2月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2008年3月25日公开开庭审理了本案。原告刘某某及其委托代理人、被告的委托代理人许某、司某某及第三人的委托代理人任某某到庭参加了诉讼。经山东省高级人民法院（2008）鲁法行复字第41号批复批准，本案审理期限延长至2008年7月18日。本案现已审理终结。
    2007年3月，被告因滕州市新兴北路改造并依第三人申请向其颁发了鲁04-T2007-03号建设用地规划许可证。被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
    一、证明被告行政主体合法
    1、滕州市机构编织委员会滕编发[2006]34号文件；
    二、证明第三人办理建设用地规划申请材料合法，行政许可有事实依据。
    2、滕州市人民政府为第三人颁发的建设用地规划审批表；
    3、滕州市发展和改革局滕发改字[2007]24号文件及其给第三人的同意其先期办理相关手续的函；
    4、第三人与滕州市国土资源局签订的国有土地使用权挂牌出让成交确认书；
    5、滕州市国土资源局关于第三人国有土地使用权出让合同的复函；
    6、第三人与滕州市国土资源局签订的国有土地使用权出让合同；
    7、宗地图；
    8、建设项目环境影响报告表二份；
    9、第三人尚河御园工程项目可行性研究报告；
    10现状图；
    三、证明被诉具体行政行为程序合法，具有法律依据
    11、行政许可审批表、申请书、补偿材料通知书、送达回证；
    12、被告地许准[2007]03号准予行政许可决定书；
    13、滕州市城市总体规划（1996-2010）；
    14、滕州市城市控制性规划；
    15、滕州市城市总体规划（2007-2020）；
    16、中华人民共和国城市规划法；
    17、山东省实施《中华人民共和国城市规划法》办法；
    18、山东省城市国有土地使用权出让转让管理办法；
    四、证明许可行为合法
    19、被告为第三人颁发的鲁04-T2007-03号建设用地规划许可证；
    20、被告为第三人颁发的T2007-03号建设用地规划定点书；
    21、第三人尚河御园工程规划总平面图；
    22、宗地图（同证据7）；
    23、被告关于同意第三人建设用地定点的批复。
    原告诉称，1、在程序上，被告在第三人未获得立项批准、未取得土地使用权、其申请未审核受理的情况下，即对第三人作出规划行政许可行为，程序违法；2、在认定事实上，被告所依据的滕州市总体规划，其制定主体不合法，规划内容不完备，形式不合法，且未依法经过上级人民政府的批准。综上，被告的具体行政行为侵害了原告的合法权益，请求法院依法确认该具体行政行为违法。同时，原告除对证据1、12、16、17、18、23无异议外，对被告的其他证据提出以下质证意见，1、对证据2、20异议认为，部分项目填写不完整，内容及形式不合法；2、对证据3、11异议认为，滕州市发展和改革局作出核准的时间（07年3月14日）和被告审批受理的时间（07年3月14日）均晚于被告建设用地规划许可证的核发日期3月13日，被诉具体行政行为程序违法；3、对证据4、5、6异议认为，被告在第三人未实际取得涉案土地使用权的情况下为第三人颁发建设用地建设规划许可证，缺乏事实依据；4、对证据7、8、9、10、21、22异议认为，缺乏相关机构及人员的资质证明，亦无相关从业人员的签章，内容和形式不完备，不具有合法性；5、对证据13、14、15异议认为，规划内容不完备，且无经上级人民政府审批的证明，其中证据13的规划主体不合法；6、对证据19异议认为，涉案土地系第三人出让所得，而非划拨所得，许可证认定事实错误。
    第三人对被告所举证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
    被告辩称，1、实际发证日期为3月14日；2、第三人是否取得土地使用权不是建设用地规划许可证的必要条件，相反取得建设用地规划许可是发放土地使用权证的前提条件；3、有关证据缺乏部分资料并不否定其效力。综上，被告的行政许可职权合法，程序内容合法，且符合法律及有关规划性文件的规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
    原告还向本院提供了以下证据：滕州市人民政府滕政土字[2005]139号批复，证明被告颁证程序违法。
    被告及第三人对原告所举证据的质证意见均为：与本案不具有关联性。
    经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：被告所举证据6合同签订日期为2007年3月22日，晚于被诉行政行为作出之日，与本案不具有关联性，本院不予确认；被告提供的证据13制定时间为1997年10月，制定主体为滕州市城乡建设委员会，不符合《中华人民共和国城市规划法》第十二条“城市人民政府负责组织编制城市规划”的规定，本院不予确认；原、被告提供的其他证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。其中，原告对被告的证据7、8、9、10、21、2、14、15异议较大，对于证据7、8、9、10、21、22，虽然存在一定的瑕疵，但不能从根本上否定其真实性、合法性，因此原告关于内容及形式不合法的异议不能成立；对于证据14、15，证据本身客观真实，来源合法，至于行政规划是否经过上级人民政府的审批，它是另一个独立的行政行为，本院不予评价，因此原告关于规划未经上级人民政府审批的异议不能成立，本院确认其为有效证据。
    上述有效证据可以确认如下事实：2007年3月14日，被告根据第三人的申报材料，即被告所列证据2至10，依据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条的规定向第三人颁发了核发日期为2007年3月13日、编号为鲁04-T2007-03号的建设用地规划许可证。
    本院认为：
    1、关于第三人向被告提交的材料是否齐备、合法的问题。
被诉具体行政行为发生在2007年3月，因而应适用《中华人民共和国城市规划法》的相关规定。《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”《山东省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十六条规定：“在城市规划区内进行建设需要用地的，按下列程序办理建设用地规划许可证：（一）建设单位或个人持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门提出定点申请；（二）城市规划行政主管部门根据建设项目的性质、规模，按照城市规划的要求，经实地勘察，初步选定建设项目的用地位置和界限，并向建设单位或个人提供建设用地的规划设计条件；（三）城市规划行政主管部门审查建设单位或个人提交的规划设计总图，确定用地位置和界限，核发建设用地规划许可证。建设单位或个人，在领取建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地管理部门提出用地申请，经县级以上政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”根据上述规定，被告具有受理规划用地申请，并核发建设用地规划许可证的法定职责。本案中，被告审查了第三人申报的材料，即被告所提供的证据2至10，并于2007年3月14日为第三人颁发了鲁04-T2007-03号建设用地规划许可证，虽然被告在审查时由于把关不严，以致在第三人申请材料、文书填写等方面存在着瑕疵，但仍基本符合上述有关规定。
另外，关于第三人取得土地使用权是否为被告行政许可的必备条件问题，根据上述规定，建设单位或个人，在领取建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地管理部门提出用地申请，经县级以上政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。第三人申请材料中虽缺少原告所举证据滕州市人民政府滕政土字[2005]139号批复中规定的《国有土地使用权出让合同》，但并不违反法律及有关法规的规定。因此，原告关于被告在第三人未实际取得涉案土地使用权的情况为第三人颁发建设用地规划许可证，缺乏事实依据的辩解不能成立。
    2、行政许可程序问题。被诉具体行政行为是行政许可行为，应当适用《行政许可法》的相关规定。依据《行政许可法》第四十七条“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定之前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”的规定，被诉行政行为涉及拆除包括原告在内的260余户房屋，应当属于“申请人与他人之间重大利益关系”的情形，被告在作出许可之前应当告知原告及其它利害关系人听证的权利，被告未履行告知义务，在许可程序上存在重大瑕疵。且被告建设用地规划许可证的核发日期为2007年3月13日，早于滕州市发展和改革局核准建设项目的时间（2007年3月14日）和被告审批受理的时间（2007年3月14日），《建设用地规划许可证》“遵守事项”第四项规定：本证自核发之日起，有效期为六个月，因此，被告关于实际发证日期为3月14日的辩解不能成立，该行为亦属程序违法。
    综上，被告所作出的行政许可行为基本符合法律规定，但在许可程序上未履行听证告知义务，建设用地规划许可证的核发日期早于滕州市发展和改革局核准建设项目的时间和被告审批受理时间，造成该许可行为违法。鉴于本案案情，被告对第三人的行政许可行为已经实施，涉案地区房屋已被拆除，该许可行为已不具有可撤销内容，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或无效判决”的规定，应当依法确认被告的行政许可行为违法。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告滕州市规划为第三人滕州市城郊房地产综合开发公司颁发鲁04-T2007-03号建设用地规划许可证的具体行政行为违法。
    案件受理费人民币一百元，由被告负担。
    如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于枣庄市中级人民法院。



                                

审  判  长  刘某某

                                审  判  员  张某某